La Equidad y los Odiosos Impuestos
Wednesday, July 19, 2006
Informe N. 512. Economía.
La Equidad y los Odiosos Impuestos
29/11/2005 Por Andrés Sanfuentes
El debate presidencial se ha caracterizado más por las sonrisas que los contenidos, tal como lo señaló el cardenal Errázuriz. Los candidatos han sido cuidadosos en no hacer propuestas “pesadas”, que espanten a sus eventuales electores, de manera tal que la campaña no ha dado lugar a intercambios de ideas en que se confronten propuestas estratégicas sobre el futuro del país. Incluso, cuando Hirsch combate acremente el “modelo” económico imperante en Chile, es cuidadoso en no pisar partes sensibles de sus oyentes. De repente, Lavín se puso belicoso, pero ese papel no le sienta, y lo abandona reiteradamente.
Este escenario tiene la ventaja de haber creado un clima electoral tranquilo y además, dejar a los candidatos muy libres en sus acciones, en caso de triunfar.
Las desventajas son obvias: los ciudadanos no saben con claridad cuáles serán las políticas generales que implementará cada postulante y menos aún las medidas concretas que se ejecutarían ni la coherencia de los temas.
Sorprendente Acogida a Temas Inesperados
A pesar de lo anterior, en el área económica han surgido algunos temas importantes, como la necesidad de efectuar una reforma previsional y de mejorar la equidad de la sociedad chilena. En cualquier circunstancia, esas materias debieran ser altamente conflictivas, pues constituyen aspectos que podrían modificar significativamente la distribución del ingreso, la cual es la principal fuente de discrepancia en las políticas públicas. Sin embargo, en la actual coyuntura, y con los debidos alcances, han recibido un sorprendente consenso en la necesidad de abordarlas.
La falta de equidad, la desigual distribución del ingreso nacional y la necesidad de corregirlos han tenido un acuerdo muy parecido al alto grado de generalidad en que se ha desarrollado la exposición de las ideas. Curiosamente, en vez de entrar a un grado de concreción mayor, el debate derivó hacia el aspecto tributario, es decir, la forma de financiar el mayor esfuerzo fiscal que implican los programas.
Un aspecto está claro: para mejorar la equidad es necesario que se incremente el gasto fiscal. Incluso las cifras propuestas son semejantes. Las diferencias ocurren respecto al financiamiento del mayor esfuerzo fiscal.
Las Fuentes Alternativas de Recaudación
Si se parte de la base que se requieren mayores ingresos fiscales para financiar el gasto fiscal, cuyo incremento posibilitaría una mayor equidad, y que el tamaño de ese incremento es similar, es necesario examinar las fuentes alternativas para obtener estos recursos. Se pueden analizar varias opciones:
1) Manteniendo la misma estructura tributaria, el crecimiento económico trae consigo mayores ingresos.
2) Es factible reducir otros gastos fiscales y destinar esos recursos a los nuevos programas.
3) Se pueden incrementar algunos impuestos.
4) Es posible suprimir varias franquicias tributarias y, de esa manera, incrementar las entradas fiscales.
5) Reducir la evasión y elusión tributaria.
El efecto del crecimiento económico es decisivo. Durante el período 1998-2003, en que la economía creció con lentitud, no solo se generó un déficit fiscal, sino que tuvo que diferirse el avance de varios programas sociales. Incluso crecer al 5% o 7% anual hace una diferencia significativa en la recaudación, especialmente cuando una parte apreciable del gasto es inercial (como son las pensiones o los subsidios a la educación municipal y privada) e incluso hay compromisos para el futuro que han sido generados por nuevas leyes ( como es la reforma procesal penal y la reforma de la salud).
Las estimaciones de los paneles de expertos sobre la capacidad de crecimiento potencial que tiene la economía chilena en el mediano plazo, señalan que es difícil mantener un crecimiento mayor al 5% anual y que es iluso pensar en el 7% en forma sostenida.
La “Grasa” en el Gasto Fiscal
Otra fuente es reducir algunos gastos y destinarlos a los programas que mejoren la equidad y la distribución del ingreso.
Hacer propuestas en este aspecto es materia de otro informe. Sin embargo, el punto se puede ilustrar con algunos ejemplos. La promesa que ningún joven puede quedar al margen de la educación superior por motivos económicos, finalmente se está implementando, aunque sea de una manera imperfecta y significará un fuerte desembolso fiscal, a menos que sea financiado por una reforma seria en la cobranza de los créditos universitarios, fuente de serias injusticias e inequidades en la realidad actual. En la materia se ha avanzado muy poco, a causa de la generalizada oposición de los segmentos involucrados y de los sectores más poderosos de la sociedad chilena.
La situación existente con los gastos fiscales destinados a los subsidios de enfermedad de la madre y los hijos menores de un año, constituye una situación vergonzosa, tanto en términos éticos como distributivos. El proyecto de ley enviado por el Gobierno al Parlamento hace un par de años, el cual buscaba reducir esta anomalía, no contó con el respaldo parlamentario suficiente para aprobarlo. Reducir este gasto indebido permitiría contar con recursos suficientes para financiar la incorporación masiva de niños pequeños de familias de bajos ingresos a los jardines infantiles, proyecto en el cual existe un consenso generalizado en el país que contribuiría a mejorar la equidad, la calidad de la enseñanza y la incorporación de la mujer a la fuerza laboral.
Incremento de Impuestos
Es bastante obvio que a nadie le gusta que le suban los impuestos, a menos que tenga claridad sobre el destino que tendrían los fondos recaudados. Sin embargo el ligar directamente un impuesto a un destino específico está prohibido por la Constitución, y con razón. Ese elemento fue el que impidió que el “royalty” a la minería pudiese ser destinado a un fondo específico para financiar la transferencia tecnológica, tal como se pretendía.
Las propuestas de los candidatos han sido diferentes en este aspecto, aunque todos coinciden en que es necesario mantener el IVA en el 19% actual. Sobre el resto de los tributos es conveniente centrarse, por su importancia, en los gravámenes a la renta, tanto a las empresas como las personas.
Por lo general, los partidos políticos de Derecha, así como sus parlamentarios, son contrarios a todo incremento de impuestos. Desde 1990, las discusiones tributarias han sido entre el Gobierno y Renovación Nacional, tal como ocurrió en el acuerdo que posibilitó la reforma de 1991. Por su parte, para la UDI se trata poco menos que un asunto doctrinario y no sujeto a conversación; el rechazo es total.
El tema tributario incomoda al Gobierno y la Concertación, y durante 15 años no ha tenido éxito en unir la necesidad de un mayor gasto social a su financiamiento mediante gravámenes fiscales. En este aspecto, la Derecha ha tenido éxito en pedirle explicaciones por sus propuestas tributarias en circunstancias que “se podría ser más eficiente con el gasto fiscal”, de donde se podrían obtener los fondos necesarios.
En la actual campaña presidencial el tema ha sido recurrente, en especial porque los candidatos proponen proyectos que implican fuertes desembolsos gubernamentales que es necesario financiar.
La discusión ha estado perturbada por un elemento decisivo. Éste es que la recaudación depende crucialmente de dos elementos: el crecimiento económico de los próximos cuatro años y el precio del cobre. En efecto, buena parte del financiamiento dependerá de cuánto crezca el PIB. En este asunto, el único que se ha jugado por una cifra categórica es Lavín, quien señaló que en su eventual Gobierno alcanzaría al 7% anual.
Esta magnitud es difícilmente alcanzable, en especial por la incertidumbre internacional, así como porque las estimaciones sobre el Producto Potencial efectuadas por los paneles de expertos calculan un crecimiento anual muy inferior.
Por otra parte, es difícil que el precio internacional del cobre se mantenga a los niveles actuales durante un período prolongado.
La Propuesta de Lavín
La propuesta de Lavín aparece como la más elaborada. Es interesante, porque combina elementos de carácter doctrinario con aspectos claramente populistas.
Lo más importante es la modificación del impuesto a la renta, en que postula nuevamente que es necesario que el tributo a las utilidades de las empresas se cobre sobre las utilidades repartidas a los accionistas o dueños, y no sobre los beneficios devengados, como lo establece la ley actual. En esta ocasión la propuesta se presenta matizada: su “caballo de Troya” es rebajar la actual tasa del 17% al 0% para el caso de las pequeñas empresas (1). Para las medianas y grandes se han planteado diversas fórmulas, entre ellas, diferenciar el 17% entre 10% si las utilidades se reinvierten y 20% si se reparten.
Además, se propone reducir el impuesto a la renta de las personas que sería en la actualidad “muy alto y muy progresivo”, así como ampliar los tramos que afectan la progresividad.
También postula reducir el tributo de timbres y estampillas, que grava principalmente el otorgamiento de créditos, a un máximo del 1,2%, en el cual las PYMES podrían imputarlo al pago de otros tributos.
El candidato no ha ahondado en su propuesta de otorgar franquicias a las inversiones en regiones “por fuentes de trabajo creadas”, probablemente por su carácter distorsionador del sistema tributario y por constituir una fuente importante de evasión y elusión tributaria.
Adicionalmente, plantea modificar el mecanismo de incentivo a las donaciones, estableciendo como franquicia un crédito tributario del 35%.
Finalmente, postula reducir el impuesto a la bencina, “porque ahora los automovilistas pagan peajes y el TAG”.
En síntesis, se trata de un conjunto de modificaciones que eliminan buena parte del escaso elemento redistributivo que tiene el sistema tributario, buscando crear estímulos a la inversión. En segundo término, implica una disminución de la carga tributaria, esperando compensar este efecto con los frutos de un alto crecimiento económico.
Los Objetivos de Piñera
La propuesta de Piñera parece menos elaborada, aunque los efectos son similares a los de Lavín. Propone un “impuesto plano” del 18%, tanto para las utilidades de las empresas como para el progresivo a la renta, manteniendo el crédito del primero sobre el segundo, que reduciría su tasa marginal en 20 puntos, a lo cual se agregaría que la exención se elevaría a $ 800.000 mensuales. No hay un pronunciamiento claro sobre las utilidades no repartidas.
También propone eliminar el impuesto a las herencias y el de timbres y estampillas. Hasta aquí la propuesta es nítidamente regresiva, pues elimina drásticamente la escasa progresividad del actual impuesto a la renta.
Con relación a los tributos específicos, postula eliminar el que grava a las bebidas analcohólicas “por anacrónico” y subir los que afectan a los tabacos, alcoholes, la gasolina y las patentes de automóviles, en circunstancias que una propuesta del Gobierno para subir algunos de estos específicos fue rechazada no hace mucho en el parlamento por los partidos de Derecha, con el argumento que las tasas eran ya tan elevadas que su rendimiento sería escaso al incrementarse la evasión.
Las Prioridades de Bachelet
El tema central no está en los impuestos, sino en el programa de Gobierno que implicará un mayor gasto fiscal. De ahí se parte para buscar los recursos. Es muy probable que en la medida que se mantenga la actual situación de crecimiento y alto precio del cobre los recursos adicionales no sean urgentes. Sin embargo, las perspectivas son un menor crecimiento de la recaudación, en cuyo caso se plantean dos fuentes adicionales de recursos:
1° Una ley anti evasión. Incluso se ha estimado un ingreso adicional del orden de US$ 300 millones anuales.
2° La eliminación de varias franquicias tributarias, tales como las señaladas por el Ministro Eyzaguirre en su Estado de la Hacienda Pública 2005, en la cual se centró en tres casos: Zonas Extremas, Construcción y “ex 57 bis”.
La postura de la candidata ha sido que no desea subir los impuestos, a menos que sea necesario para financiar su programa social, en especial la “Agenda por la Igualdad”. Sin embargo, al interior de la candidatura existen diferencias entre la posición del Comando y alternativas como la presentada por Chile 21, que agrega a las anteriores aspectos tales como limitar el uso del FUT, regular el traspaso de ganancias a agencias del exterior, clarificar el endeudamiento relacionado y regular las utilidades de las sociedades de profesionales.
El Rebelde Hirsch
No cabe duda que Hirsch ha puesto algo de color al debate presidencial, al proponer cambios de fondo al “modelo” económico, lo cual tiene obvias consecuencias tributarias. A pesar que en materia tributaria los temas no han sido demasiado explícitos, una piedra angular la constituye una reducción de los actuales niveles de evasión y elusión, que estima en 1/3 de los actuales ingresos tributarios.
Entre los aspectos específicos, propone fijar como límite a las pérdidas contables de las empresas un tercio de su capital social, establecer un plan contable único y obligatorio y el término del secreto bancario para fines de tributación, idea que ha sido fuertemente resistida por los sectores empresariales en diversas ocasiones.
Andrés Sanfuentes: Editor Económico de www.asuntospublicos.org
posted by Tadeo Infante @ 11:41 PM,
